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Seguridad y libertad en situaciones de excepción: anatomía de un equilibrio inestable
Hay momentos en que el orden jurídico parece respirar con dificultad. La guerra, la insurrección, el terrorismo o la pandemia introducen una sensación de urgencia que altera las coordenadas habituales del debate público. Entonces surge la pregunta que atraviesa la modernidad política desde sus orígenes: ¿puede el Estado suspender derechos para salvarlos?
Esta tensión no es nueva. La experiencia de la Revolución Francesa ya mostró hasta qué punto la defensa de la libertad podía desembocar en el gobierno del miedo. Más de un siglo después, la República de Weimar ofreció otro laboratorio trágico: la normalización del decreto de emergencia terminó por vaciar de contenido la propia legalidad constitucional. En ambos casos, la excepción dejó de ser un recurso extraordinario para convertirse en método.
El constitucionalismo posterior a 1945 quiso aprender de esas fracturas. Por eso, las constituciones democráticas incorporaron de manera expresa los estados de crisis, intentando someter la excepcionalidad al Derecho. En el caso español, la Constitución prevé los estados de alarma, excepción y sitio en su artículo 116, estableciendo procedimientos, límites temporales y control parlamentario. No se trata de una concesión al poder, sino de un intento por domesticarlo: si la excepción va a existir, que lo haga bajo reglas.
Ahora bien, regular la excepción no elimina su ambivalencia. Toda suspensión de derechos plantea, al menos, tres interrogantes. El primero es material: ¿qué derechos pueden verse afectados y cuáles permanecen intangibles? El artículo 55 de la Constitución española permite la suspensión de determinados derechos en situaciones concretas, pero no abre la puerta a un vaciamiento general del catálogo constitucional. En el plano europeo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su artículo 15, admite derogaciones “en caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación”, siempre que las medidas sean estrictamente necesarias y no contradigan otras obligaciones internacionales. Algunos derechos -como la prohibición de la tortura- quedan fuera de cualquier suspensión.
El segundo interrogante es temporal. La excepción, por definición, no puede instalarse de forma permanente. Sin embargo, la experiencia muestra cómo determinadas medidas extraordinarias tienden a prolongarse o a incorporarse al Derecho ordinario. Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, muchas democracias ampliaron de forma duradera sus herramientas de seguridad. El riesgo es evidente: que la excepcionalidad se normalice y que la ciudadanía se acostumbre a un régimen de restricciones que ya no percibe como transitorio.
El tercer interrogante es institucional: ¿quién controla al poder cuando el poder alega urgencia? Aquí aparece la función de los tribunales constitucionales y supranacionales. En España, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la delimitación entre estado de alarma y estado de excepción, subrayando que no todo puede canalizarse por la vía menos intensa (estado de alarma) si la afectación de derechos es profunda.
Conviene detenerse en la categoría que quizá mejor sintetiza el problema: la proporcionalidad. No basta con invocar una amenaza grave; es preciso demostrar que la medida adoptada es idónea para afrontarla, que no existe otra menos restrictiva y que el sacrificio impuesto no resulta desmesurado en relación con el fin perseguido. Este esquema, que hoy forma parte del lenguaje habitual de los tribunales, opera como una técnica de racionalización del poder en tiempos de crisis.
Sin embargo, la proporcionalidad no es una fórmula mágica. Su aplicación depende de datos fácticos, de valoraciones técnicas y, en última instancia, de una concepción determinada del riesgo. En contextos de incertidumbre -como una emergencia sanitaria- el margen de apreciación del legislador y del ejecutivo tiende a ampliarse. El control judicial, aunque imprescindible, se mueve entonces en un terreno resbaladizo: juzga decisiones adoptadas bajo presión y con información incompleta.
La reflexión teórica ayuda a iluminar este escenario. Carl Schmitt afirmó que soberano es quien decide sobre el estado de excepción, poniendo el acento en el momento decisorio que funda el orden. Frente a esa visión, otros autores han insistido en la primacía de la norma y en la necesidad de que incluso la crisis esté jurídicamente encauzada. Hannah Arendt, al analizar las experiencias totalitarias del siglo XX, advirtió del peligro que supone diluir las garantías en nombre de una supuesta salvación colectiva.
Entre la decisión y la norma se juega el equilibrio democrático. Una comunidad política que renuncia a defenderse se expone a su destrucción; pero una comunidad que se defiende sin límites corre el riesgo de dejar de ser lo que pretendía. De ahí que la regulación constitucional de la excepción no sea un simple apéndice técnico, sino una pieza central del Estado de Derecho.
El estudio de los estados de alarma declarados en España con motivo de la crisis sanitaria permite observar cómo se articulan las competencias, qué papel desempeña el Parlamento en las prórrogas y cómo reaccionan los tribunales ante las impugnaciones.
- El Tribunal Constitucional, en su STC 148/2021, declaró que el confinamiento domiciliario general supuso una suspensión -y no una mera limitación- del derecho a la libre circulación, por lo que no podía adoptarse bajo el estado de alarma, sino que habría requerido la declaración del estado de excepción.
- En la STC 183/2021, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la prórroga de seis meses del segundo estado de alarma porque, en los términos en que fue autorizada, debilitaba la función de control del Congreso al no prever mecanismos periódicos de fiscalización política durante su vigencia.
- Además, el Tribunal Constitucional ha recordado que, conforme al artículo 116.5 de la Constitución, la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio no puede interrumpir el funcionamiento de los poderes constitucionales, especialmente del Congreso, cuya función de control debe mantenerse efectiva durante toda la vigencia del régimen excepcional.
También conviene incorporar una dimensión histórica más amplia. Las democracias no nacieron blindadas frente a la tentación de la excepcionalidad permanente; aprendieron, a menudo de forma dolorosa, que el miedo es un mal consejero legislativo. Recordar ese itinerario no es un ejercicio erudito, sino una advertencia: las garantías no se erosionan de golpe, sino a través de pequeñas concesiones justificadas por circunstancias extraordinarias.
En última instancia, la pregunta inicial -¿puede el Estado suspender derechos para salvarlos?- no admite una respuesta simple. El Derecho positivo reconoce que, en determinadas condiciones, sí. Pero esa posibilidad está rodeada de cautelas formales y materiales que no son decorativas. Constituyen la frontera entre una excepción constitucional y una ruptura del orden constitucional.
Este asunto invita a desconfiar tanto de las soluciones maximalistas como de las simplificaciones tranquilizadoras. La seguridad no es un valor ajeno a los derechos fundamentales; forma parte de ellos. Pero cuando se presenta como argumento para vaciarlos de contenido, deja de ser garantía y se convierte en amenaza.
Quizá la enseñanza más importante sea esta: la fortaleza de un sistema democrático no se mide solo en tiempos de calma, sino en la forma en que atraviesa la tormenta. Si la excepción está prevista, delimitada y controlada, puede actuar como válvula de seguridad del orden constitucional. Si, por el contrario, se convierte en hábito o en coartada, quebrará aquello mismo que dice querer preservar. Y este es el filo de la navaja en el que se mueve el debate contemporáneo.